一、專項債申報發(fā)行流程 

1．項目儲備。各地、各部門首先確定國家宏觀政策、部門和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃中需要債券資金支持，且滿足債券發(fā)行條件與要求的具體項目，準備好項目批復、可行性研究報告等相關(guān)支撐材料，在系統(tǒng)中分年度錄入債券需求，形成儲備項目庫中的項目。

各級財政部門要結(jié)合中期財政規(guī)劃、預算安排、債務(wù)限額、債務(wù)風險、地方財力承受可能等因素對各單位填報的項目開展分年度篩選審核與排序，及時剔除不符合規(guī)定的項目，并根據(jù)項目實現(xiàn)融資與收益平衡的時限提出發(fā)行期限建議，在債券資金需求集中申報時按需上報。

2．債券發(fā)行。在儲備項目庫經(jīng)過篩選后，可直接用于發(fā)行的項目庫，項目進入待發(fā)行庫后，標志著進入債券發(fā)行準備環(huán)節(jié)。儲備庫中項目按照當年政策重點支持方向、債務(wù)限額等要求，開展自下而上篩選，最終入選項目納入當年財政預算及債券資金安排，并經(jīng)人大審議批準。項目單位應及時引入第三方機構(gòu)開展評估，出具項目收益專項債券的項目實施方案、財務(wù)評估報告、法律意見書等相關(guān)材料，還應相應編制債券還款計劃、債券或項目管理辦法等。債券前期準備完成后，根據(jù)發(fā)行窗口時期，由省財政廳統(tǒng)一安排發(fā)行。

一般情況下專項債額度申請程序

那什么樣的項目才具備發(fā)行專項債的條件，什么樣的項目又是好的項目？

首先，優(yōu)先安排在建項目，新建項目已取得相關(guān)主管部門批復，如立項、可研、環(huán)評等，基本具備施工條件，且已納入財政債券項目庫中。

其次，項目資本金比例符合國家固定資產(chǎn)投資項目資本金比例要求，且項目融資不存在違規(guī)增加地方政府隱性債務(wù)的情況。

另外，根據(jù)89號文要求：“發(fā)行專項債券建設(shè)的項目，應當能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的反映為政府性基金收入或?qū)ｍ検杖氲默F(xiàn)金流收入，且現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規(guī)模”。

因此，要滿足項目收益與融資自求平衡原則，確保項目收益能夠覆蓋債券本息，如項目已有其他融資，應明確原有融資和新增債券的償還責任。資金平衡方案里，測算出項目收益未來能夠覆蓋債券本息，才可以發(fā)行債券，一般要求覆蓋倍數(shù)在1.2以上，有些項目甚至能達到2倍甚至3、4倍以上。

由于專項債項目的核心要求就是現(xiàn)金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息，所以，成功獲批發(fā)行專項債，關(guān)鍵是編制一份優(yōu)秀的項目收益與融資資金平衡方案。

 二、申報專項債需要哪些材料？

專項債額度下發(fā)后，就要開始制作一套債券申報材料。從各省市的情況來看，都是由市縣財政局牽頭，相關(guān)職能部門配合。

申報材料包括信息披露文件、項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告、法律意見書、信用評級報告。

有些省市為了減少發(fā)行費用，財政廳會統(tǒng)一撰寫信息披露文件與信用評級報告。因為每一只債券的信用評級報告基本上都是當?shù)卣�府的信用背書，基本情況基本相似，沒必要每一只債券都聘請一家評級機構(gòu)。

財政廳只要找來一家評級機構(gòu)，跟對方簽訂一年的合同，弄一個打包價格，就省了不少錢。

因此，大部分情況，各市縣財政局發(fā)行債券只需提供項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告、法律意見書三份文件。

整個申報材料的制作，由財政局聘請各中介機構(gòu)開展材料編寫工作，各中介機構(gòu)主要包括會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所。各家的職能分別為：

1.會計師事務(wù)所：對項目資金平衡情況進行評價，出具項目收益與融資資金平衡方案、財務(wù)評價報告兩份文件；

其實，項目收益與融資資金平衡方案本該是由財政局自己撰寫，但實際中一般會由會計師協(xié)同財政局共同完成。

2. 律師事務(wù)所：對項目進行合法合規(guī)審查，并出具法律意見書。

有些地方還會找一家銀行機構(gòu)或者證券公司做整個發(fā)債申報材料的牽頭方，牽頭方的主要職能就是受財政局委托，為其提供發(fā)債的全流程服務(wù)。包括政策的咨詢，指導會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所開展申報材料制作工作，協(xié)調(diào)會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所各工作事項，以及包括發(fā)債進度以及對發(fā)債材料的質(zhì)量進行整體把關(guān)等等。

簡而言之，就是本該財政局自己做的事，牽頭方都幫你做好了。

 三、專項債基礎(chǔ)資料清單 

四、專項債資金如何使用？

從專項債券的界定可以看出，專項債是針對公益性（準公益性）基礎(chǔ)設(shè)施項目發(fā)行的政府債券�，F(xiàn)行專項債相關(guān)文件，并沒有清晰說明專項債的具體用途（支持項目的具體方式或途徑）。從理論與實踐的結(jié)合角度看，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資人和促進者，支持項目的途徑主要有三個：

一是用作政府投資項目的直投資金，

二是用作對項目公司、社會投資人的債務(wù)性資金，

三是用作項目公司的項目資本金。

（一）用作政府投資項目的直投資金

是指專項債收入進入發(fā)債收入后，政府以直接投資的方式投入項目，項目實現(xiàn)的收益回到政府性基金或經(jīng)營性專項收入，歸還專項債本息。由于投資方式為政府直接投資，因此這類項目通常是政府直接投資的項目（政府自建自營項目），即沒有其他經(jīng)濟主體參股。

（二）用作對項目公司、項目實施主體的債務(wù)性資金

是指專項債資金作為債務(wù)性資金進入項目公司或項目實施主體，以項目產(chǎn)生的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖肟顨w還專項債本息。這種方式不適用于PPP項目。

（三）用作項目的項目資本金

《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）規(guī)定：“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

”除了廳字〔2019〕33號，2019年9月4日李克強總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)工作會議上提出要擴大專項債的使用范圍，“重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施”，并“將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例可為20%左右。” 在今年4月份，這一比例提高到25%

國發(fā)〔2019〕26號《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》明確了項目資本金的性質(zhì)，“對投資項目來說必須是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔這部分資金的任何債務(wù)和利息”，即項目資本金不得為項目公司的債務(wù)性資金，但可以為投資人（股東）的債務(wù)性資金。這一認定，明確了過去“項目資本金也不得為投資人的債務(wù)性資金”的有關(guān)爭議。也印證了廳字〔2019〕33號“地方政府專項債券可以用于項目資本金”的合法性。

（四）政府統(tǒng)籌用于項目

實踐中，還有地方政府將發(fā)行專項債券籌集的資金調(diào)撥給項目單位，同時政府統(tǒng)籌項目產(chǎn)生的基金性收入和專項收入用于專項債券到期償付。這實際上是把專項債的發(fā)債收入當成財政收入統(tǒng)籌使用了。

（五）專項債資金使用的要點

專項債券資金必須用于有一定收益的公益性項目。這一概念其實已經(jīng)限定了專項債券資金使用范圍，其一是需要用在項目上，將專項債券資金用于經(jīng)常性支出、償還其他債務(wù)或利息的均不屬于項目范疇，且這些支出均不能形成實物工作量，違反國常會對于盡快形成實物工作量的要求。其二公益性，堵死了專項債券資金用于產(chǎn)業(yè)項目、房地產(chǎn)項目等適合商業(yè)化運作項目的路徑。

其次，項目謀劃期考慮要充分。大部分的資金使用問題都可追索到項目前期謀劃階段，有些地方存在“項目跟著資金走”、“為了融資而融資”的現(xiàn)象，造成項目前期謀劃準備不足，倉促上報，資金下達后造成使用困難。

再次，根據(jù)國發(fā)【2014】43號文指出：明確政府和企業(yè)責任，政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。因此，在項目業(yè)主的確認上，政企職責要劃分清楚。屬于本級企事業(yè)單位干的事，你別用政府部門來做業(yè)主，容易造成后期資金使用、產(chǎn)權(quán)劃分等諸多問題。

最后，對項目業(yè)主變更、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模調(diào)整等可能影響其收益與融資平衡能力的重大事項的、應經(jīng)本級政府批準后向省級財政部門報告，并由省級財政部門公告或做相應的信息披露。對因準備不足短期內(nèi)難以建設(shè)實施的項目，應根據(jù)財預〔2020〕94號文規(guī)定調(diào)整專項債券資金用途處理。

五、專項債券如何償還？ 

1.專項債券以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶�。

2.專項債券還本、付息以及費用支出應當根據(jù)當年到期專項債券規(guī)模、利率、費率、對應專項收入等因素合理預計，列入年度政府性基金預算統(tǒng)籌安排。

3.使用債券資金的單位應當建立單位還本付息臺賬，健全償債保障機制。每年按相關(guān)規(guī)定足額上繳當年專項債券利息和實際發(fā)生的發(fā)行費用。